滇清環境|以EOD模式開展水生態綜合治理,需要注意什么?

2023-10-11 11:07
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黨的二十大報告提出,要統籌水資源、水生態、水環境保護,推動江河湖庫生態環境治理。加強水生態環境治理,推進水生態文明建設,對于促進經濟社會可持續發展、滿足人民日益增長的生態環境需求,具有十分重要的意義。

自我國《水污染防治行動計劃》實施以來,江河湖庫水資源和水生態環境得到有效保護和治理,水生態環境安全和水生態文明建設被提升到國家戰略高度。


新形勢下,水生態綜合治理項目的綜合性更強、專業化要求更高、資金需求量更大,傳統的投融資模式難以滿足項目落地需求。生態環境導向的開發(EOD)模式通過引入市場化資源,挖掘和設計相關生態資源的開發價值和盈利潛能,開發出新經濟業態,可使傳統收益能力較弱的水生態治理項目轉化為生態治理與產業開發深度融合且收益較好的綜合項目,推動項目有效落地實施。目前,水生態綜合治理也是EOD項目中占比最高的項目類型,全國各地已有實踐案例。

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01.EOD模式與水生態治理的政策演變


從國家層面看,在EOD模式提出之前,我國已完成生態文明建設、現代環境治理以及生態價值轉化方面的政策頂層架構設計。中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》明確了“資源有償使用和補償”,將“生態資源”作為可量化價值的資源,為后續流域EOD項目的落地提供了政策依據。

隨著生態文明體制的逐步建立,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,從國家層面提出構建“現代環境治理體系”。水生態治理屬于現代環境治理體系中的重要內容,上述文件為社會資本參與流域治理提供了指引。

在生態價值轉化方面,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》,提出建立生態產品調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、保護補償機制等五大機制,為生態產品的價值實現提供了轉換路徑,創新了水生態治理項目的資金平衡方式。

從部委層面看,創建試點與扶持政策、支持工具實現了有效結合。2020年9月,生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》,開啟了EOD模式的試點工作。截至目前,共征集批準了兩批94個試點項目以及近200個入庫項目。其中,以生態保護修復和水生態環境保護為開發內容的項目占比最高。

同時,財政部門為生態資源保護和利用打開政策“工具箱”,提供多種財政支持手段,主要集中在生態獎補和專項債兩個層面。2021年,財政部出臺《重點生態保護修復治理資金管理辦法》,推出生態獎補資金;此后,將生態環保、市政水利等納入專項債重點支持的九大方向,為后續項目的啟動提供支撐。

此外,在EOD項目實踐中,地方層面的政策打通了EOD項目落地“最后一公里”。


02.EOD模式在水生態治理方面的探索


我國水生態治理的項目大多具有較強的公益性特征。長期以來,相關部門在水生態治理方面投入了不少財政資金,但水生態環境保護的市場機制尚不健全,市場主體參與度和社會資本利用率較低。此外,現行的水生態補償多由地區協調商定,不能客觀反映水生態環境保護的實際成本和所獲得的生態效益。

針對上述問題,亟須重新審視和思考水生態治理的發展方向和路徑。國家發展改革委印發的《“十四五”重點流域水環境綜合治理規劃》、生態環境部等5部門聯合印發的《重點流域水生態環境保護規劃》均提出,未來水環境建設以大江大河大湖為骨干,全面統籌左右岸、上下游、地上地下、陸域海域、污染防治與生態保護,健全流域水生態環境管理體系,發揮好跨部門、跨區域協調機制作用,統籌推進流域內水污染治理、水生態修復、水生態環境質量監測預警、水質標準制定、保護補償機制建設,強化水資源節約集約利用,協同推進降碳減污、擴綠增長。

此外,國家發展改革委啟動全國第二批水環境綜合治理與可持續發展試點時明確提出,不斷探索新形勢下統籌推動流域水環境綜合治理與可持續發展的新路徑,系統推動流域整體保護、協同治理,加快培育綠色低碳新動能;更好發揮政府投資引導作用,建立起政府、企業、社會多元化投入機制。

03.水生態治理EOD模式的探索實踐及建議


EOD模式強調產業項目必須與生態環境治理項目具有關聯性,將公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業項目有效融合,進行“肥瘦搭配”。

而且,生態環境治理項目與關聯產業項目須由一個主體統籌實施,一體化推進建設運營維護,以便各子項目之間的收益能夠做到統籌互補,實現項目整體的收支自平衡,由此可將生態環境治理帶來的經濟價值內部化,為社會資本和金融機構參與生態環境治理創造條件,實現加強生態環境治理投入和多元參與的目的。

目前,我國已有水生態治理EOD模式相關項目實踐經驗,能夠為業界提供借鑒參考。以臨安區農村生態環境綜合治理與林業碳匯EOD項目(以下簡稱臨安EOD項目)為例。該項目總投資約12.86億元。項目以生態環境為導向帶動產業發展的理念,以“鄉村振興”為基礎,以“三產相融”農村產業高質量發展為載體,以“碳匯、碳金融”為助力的思路,堅持鄉村振興為農民而興,鄉村建設為農民而建,助力臨安區打造高標準鄉村振興實踐案例,高質量共同富裕示范樣板。


從實踐經驗來看,在以EOD模式實施水生態治理項目過程中,還需要注意以下幾點:

一是注重生態治理的急迫性和系統性。生態環境導向實質是問題導向,而非工程導向。要充分梳理影響地方經濟社會發展的水環境生態保護、水污染防治、河道綜合整治等水生態問題,明確問題的根源,有針對性地制定治理方案。

二是充分挖掘項目收益來源。科學篩選和設計關聯產業項目,實現項目內部收益平衡。項目收益來源有兩種途徑:其一是“生態治理增肥”,即直接利用生態治理相關資源資產(如水、砂石、淤泥、土地等)開發相關服務或產品;其二是“產業開發育肥”,即間接利用生態治理成果(如秀美環境、生物多樣性等),培育適宜產業。

三是確保項目一體化實施。可由公開程序一次性確定項目實施主體,由實施主體完成項目的投資、融資、建設、運營和維護。實施主體可以是項目投資人獨資,也可以是項目投資人與地方政府融資平臺公司成立的項目公司。實施主體可通過控股專業子公司的方式,吸引專業機構參與具體項目。

四是不新增地方政府隱性債務。項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金,不得作為投資項目資本金?;I措投資項目資本金,不得違規增加地方政府隱性債務,不得違反國家關于國有企業資產負債率相關要求,注重資本金的真實性、合規性,嚴格把控投資收益、貸款風險。

五是注重程序合規性。不宜采用授權等方式指定項目實施主體;注意項目立項類別和方式的合理性;不以土地出讓收益、土地指標交易收益、封閉區域新增財政收入返還等作為項目資金來源;合規取得砂石資源等自然資源資產的處置權、收益權。

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